摘要：治安管理处罚权作为国家行政权力的重要组成部分，因其广泛性、强制性与高效性，在维护社会秩序中发挥着基础性作用。然而近年来，随着社会治理精细化与数据化进程的加速，治安处罚的覆盖面从传统的“黄赌毒”向日常行为延伸，“外卖误拿被认定盗窃”“快递拆错被行政拘留”“邻里纠纷被定性损毁财物”等争议频繁进入公众视野，暴露出制度设计与实践运行的深层矛盾。一方面，内部审核机制的非中立性导致程序正义缺失，使得“公安机关自审”流于形式；另一方面，模糊的法律界定与过大的自由裁量权，致使大量民事纠纷被错误升格为行政违法，出现了如“正当防卫被定互殴”“行使监督权被认定侵犯他人隐私”等纠错案件。特别是行政处罚附随的“案底”效应，对公民的就业与生活造成了长久的、不成比例的连带惩罚。本文立足于典型改判案例及制度运行数据，剖析《治安管理处罚法》在事实认定、法律适用及社会后果层面的制度困境，通过引入英美法系正当程序与司法审查的比较视野，提出应构建实体法上的精细化裁量基准与程序法上的全流程控权机制，以期在行政效率与人权保障之间实现制度重构。
Abstract:As an important component of state administrative power, the power of public security administration punishment plays a fundamental role in maintaining social order. However, in recent years, with the expansion of its scope to daily behaviors, controversies such as “confusion between civil disputes and administrative violations” have frequently arisen. This phenomenon exposes deep-seated contradictions between institutional design and practical operation. On the one hand, the lack of neutrality in internal review mechanisms leads to a deficit in procedural justice; on the other hand, vague legal definitions and excessive discretion have resulted in the alienation of power. This paper, based on typical cases and operational data, analyzes the institutional dilemmas of the Public Security Administration Punishments Law in terms of fact-finding, application of law, and social consequences. Drawing on comparative perspectives of due process and judicial review from common law jurisdictions, the paper proposes constructing a system of refined discretion standards in substantive law and comprehensive procedural control mechanisms in procedural law, aiming to achieve a balance between administrative efficiency and human rights protection.
关键词：治安管理处罚；自由裁量权；正当程序；行政异化；比例原则
Key Words:Public Security Administration Punishment; Discretion; Due Process; Administrative Alienation; Proportionality Principle
问题的提出：
治安管理处罚的“泛刑法化”隐忧
在现代法治国家的治理体系中，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）处于行政法与刑法的交界地带。它既不像刑法那样拥有严格的庭审质证程序，却又拥有剥夺公民人身自由（行政拘留）的严厉强制手段，因而被学界称为“小刑法”。据国家统计局数据显示，2019年至2023年间，全国公安机关查处治安案件共4035万件。虽然相较于2012年的峰值，治安案件的查处数量在总体上呈现出下降趋势，（1）但平均每年逾800万人受到处罚的绝对规模依然庞大。这一庞大的数据背后，是国家公权力机关与公民基本权利最高频的接触场域。
作为调整范围覆盖社会生活广泛场景的法律，其在维护社会秩序方面发挥了“第一道防线”的作用。但在实践运行中，公权力介入私法纠纷的界限日益模糊，大量本应通过民事诉讼或调解解决的邻里纠纷、经济争议，被简单认定为行政违法。这种“以罚代管”或“以刑（行）化民”的倾向，导致了治安管理处罚权的扩张与异化。一方面，内部审核机制的非中立性导致程序正义在一定程度上虚置；另一方面，模糊的法律界定与过大的自由裁量权，致使出现了如“正当防卫被定互殴”等引发公众质疑的案件。
尤为引人关注的是，行政处罚附随的“违法犯罪记录”（俗称“案底效应”），对公民的就业与生活造成了长久的、不成比例的连带惩罚。这种现象在学界被概括为“刑行责任倒挂”，即在由刑事处理转送实施行政处罚的过程中（如“出刑入行”），当事人承担的行政拘留等实际制裁，反而重于其可能面临的刑事责任（如定罪免刑或单处罚金）。（2）这种“违法后果重于犯罪后果”的逻辑悖论，不仅冲击了“民事—行政—刑事”梯次责任体系的内在逻辑，更凸显了治安管理处罚权在运行中面临的科学性质疑与格局性困境。
本文立足于具体的、具有代表性的改判案例，揭示治安管理处罚权在运行中“异化”的深层逻辑。不同于以往仅关注实体法解释的研究，本研究将目光投向程序控制与救济机制的失效。为何“互殴”成为基层执法的惯性认定？为何行政复议难以完全发挥纠错功能？本文旨在通过回答这些问题，探索一条平衡行政效率与人权保障的制度重构之路。
权力的越界：
治安执法中定性偏差的实证检视
（一）权利行使的“污名化”：监督权与隐私权的边界模糊
公民行使宪法赋予的监督权，检举公职人员的履职问题，是否构成侵犯隐私？这是界定公权力接受监督范围与公民个人信息保护边界的核心问题。在实践中，部分执法机关倾向于通过行政处罚压制异见，导致公权力的行使异化为对监督权的“反向规制”。
在“张某诉某公安局行政处罚案”中，原告因张贴纪检部门的《信访答复意见书》被公安机关认定为“侵犯隐私”并处以行政拘留。（3）一审法院最终以“答复意见系履职问题处理，不属于私人信息”为由撤销了行政处罚。此案反映出基层执法中对“隐私”概念的泛化滥用。执法者未能严格区分“私德”与“公德”、“私人空间”与“公共职能”，对《治安管理处罚法》中的“隐私”予以不当扩大解释。这种“以隐私之名行压制之实”的现象，在近年来的网络监督事件中愈发典型。例如，在近期引发热议的“广西奔驰女司机亮证威胁”事件中，当事人不仅凭借特权违规调取举报人的住址信息，更以此为筹码，联合派出所民警上门，以“视频侵犯隐私”为由威逼举报人删除曝光视频。事实上，公民在公共场所（道路）对涉嫌违法违规行为进行拍摄记录，属于行使宪法赋予的监督权，也是《民法典》明确保护的舆论监督范畴。当个人信息被公权力违规调取并曝光用来反向施压，而正常的社会监督却被扣上“侵犯隐私”的帽子时，治安处罚权便彻底异化为了特权阶层的“看门人”，严重阻碍了社会监督的正常开展。实质上，这是利用治安处罚权为公职人员构建了不合理的“保护伞”，阻碍了社会监督的正常开展，违背了比例原则中法益平衡的要求。
（二）正当防卫的虚置化：“互殴”认定的泛化适用
“只要还手就是互殴”，这一流传于民间的说法，深刻揭示了治安执法中正当防卫制度的异化与缺位。为了快速结案、平息事态，警方在处置肢体冲突时，往往遵循“行政便利主义”逻辑，维稳思维下的“各打五十大板”，对冲突各方进行“无差别归责”。
在“何某与陈某治安行政处罚案”中，何某先动手殴打陈某，陈某在被动挨打过程中抓住何某头发进行扭打。（4）公安机关认定双方构成互殴，均予以处罚。二审法院明确指出：陈某的抵抗行为是针对正在进行的不法侵害的本能反应，并未超过必要限度，且不具有主动侵害的恶意，符合正当防卫的构成要件。该案的改判具有重要的法理意义。行政法上的“互殴”应当包含双方均有侵害故意这一主观要件。如果忽视主观过错的认定，仅以客观上的肢体接触或损害后果作为处罚依据，将导致被动防御者的行为被强行定性为互殴。这实际上是在惩罚受害者，向社会传递了“遭暴不予反抗”的错误信号，严重背离了行政处罚的教育与指引功能。
（三）民事纠纷的“行政化”：公权力介入私法自治的边界失守
刑法与行政法应当具有谦抑性，对于能够通过民事手段解决的纠纷，公权力不应轻易介入。然而在实践中，公权力介入私法自治领域的边界日益模糊，呈现出“民事纠纷行政化”的趋势。在“张某玲与李某刚土地使用权争议案”中，李某刚砍伐树木的行为本质上是基于权属争议的私力救济，却被公安机关定性为“盗窃”。（5）同样，在“万某用水纠纷案”中，万某因纠纷切断邻居水管，被认定为“故意损毁财物”并处以行政拘留。（6）这两起案件的共同点在于，行为人主观上均无典型的行政违法故意（如扰乱公共秩序或非法占有），而是基于对自身财产权益的错误认知或激愤。二审法院均认为这些行为“情节显著轻微”、“社会危害性小”，属于民事侵权范畴。公安机关将此类纠纷升格为行政处罚，不仅违反了行政处罚的“最后手段性”原则，未能解决根本矛盾，反而加剧了邻里对抗，甚至导致“民转刑”的风险激增。
程序的异化：
导致裁量权滥用的制度根源
（一）内部审核机制的形式化与空转：“同体监督”的天然局限
根据《治安管理处罚法》的规定，处罚决定由公安机关作出，其内部的法制部门负责审核。然而，这种“内部行政自我纠错”模式存在天然的局限性。法制大队与派出所同属一个公安局，在考核指标、维稳压力以及内部科层关系的交织下，法制部门的审核往往倾向于维护派出所的决定，而非进行客观中立的审查，导致“职能分离”原则在实质上落空。
在实践中，法制审核往往流于形式，侧重于卷宗文书是否齐备等程序性事项，而鲜少对事实认定的合理性、证据排除规则进行实质性审查。这种内部监督机制的失灵，导致大量存在明显瑕疵的案件（如前述“互殴”案）能够顺利通过审核。当监督者与被监督者形成利益共同体时，程序正义便失去了内部的第一道防线。
（二）听证程序的虚置：效率逻辑对程序权利的挤压
听证是行政相对人参与处罚决定、对抗行政恣意的核心程序，也是“正当程序”原则的集中体现。然而，《治安管理处罚法》第九十八条规定的听证范围仅限于“吊销许可证”和“较大数额罚款”，作为限制人身自由这一最严厉行政处罚的“行政拘留”（最长可达15天）长期被排除在法定听证范围之外（尽管新修订草案已有所调整，但执法惯性依然存在）。
实践中，程序权利常因“快速办理”的效率逻辑而形同虚设。在“明某诉固原市公安局行政处罚案”中，办案机关在对原告处以行政拘留十日的重罚时，擅自启动“快速办理程序”。（7）依据《公安机关办理行政案件程序规定》，适用快速办理的前提必须是违法嫌疑人自愿且对事实无异议。然而，办案机关在未经原告同意且原告不认罪的情况下强行“提速”。法院判决指出：被告未能证明其已履行处罚前告知程序，剥夺了原告陈述、申辩的法定权利。此案揭示了基层执法中以“效率”牺牲“公正”的倾向，当“口头告知”沦为无法查证的单方说法，当事人的抗辩权便在“快速办理”的掩护下彻底沦为“隐形权利”。
（三）证据规则的执行失范：全面收集证据义务的缺位
行政处罚应当遵循客观真实原则，行政机关负有全面、客观收集证据的义务。但在部分案件中，警方取证过程呈现出极强的“取证偏倚”，即只收集证明违法的证据，排斥或忽视证明无辜的证据，实质上陷入了“有罪推定”的误区。
这种“取证随意性”在“姚某邻里纠纷行政处罚案”中表现得尤为典型。（8）案发现场装有三个不同角度的监控摄像头，办案民警仅采信了报案人提供的一个角度单一、画面遮挡的视频片段，以此认定原告实施了殴打行为。尽管原告多次要求调取另外两个能还原事实全貌的录像，但警方未及时履行法定职责，致使关键视听资料因存储覆盖而灭失。法院在判决中严厉指出了这一程序的违法性。这种证据调取的随意性，本质上是程序规则的“纸面化”。在缺乏有效追责机制的情况下，执法者往往倾向于选择最省力、最符合结案目标的取证方式，导致客观真相让位于行政效率。
（四）告知与救济的阻塞：事后救济的实效性困境
《治安管理处罚法》及相关程序规定明确了公安机关的告知义务，但在实践中，告知程序常被简化甚至忽略。例如，在查处赌博等案件时，警方常以“有碍调查”或“联系不上”为由，未及时通知被拘留人家属。这不仅让当事人陷入孤立无援的境地，也使得律师介入、申请暂缓执行等救济权利落空。
更为关键的是，行政处罚“决定即执行”的原则与行政拘留“不可逆”的特性之间存在结构性张力。要完成行政拘留的暂缓执行，需要经过申请、审查、担保等一系列复杂程序，且批准权在公安机关手中。实践中，几乎所有的行政处罚决定书均未明确告知“暂缓执行”这一权利。当事人在被关押后往往已无即时救济途径。即便事后通过行政复议或诉讼撤销了处罚，被剥夺的人身自由也无法实质恢复。救济渠道的阻塞与高昂的维权成本（如时间成本、心理负担），进一步加剧了权利侵害的后果，导致行政复议与诉讼在某种程度上沦为“迟到的正义”。
比较法镜鉴：
域外轻微违法行为治理的程序控制
面对治安管理处罚权“泛刑法化”的扩张趋势，考察法治发达国家对于轻微违法行为（Minor Offenses）或违警罪（Misdemeanors/Ordnungswidrigkeiten）的治理经验，尤其是其程序控制机制，对我国具有重要的镜鉴意义。尽管法律体系存在差异，但在限制公权力、保障人权这一法治底线问题上，各国通过不同的路径殊途同归。
（一）英美法系：侦查与裁决的二元分立与司法审查前置
英美法系的核心特征在于严格贯彻“警察只能侦查，法官才能裁决”的分权原则，即“控审分离”的治理架构。在美国，即便是针对轻微罪（Misdemeanor），警察虽然拥有现场逮捕权，但定罪量刑的权力始终保留在司法系统手中。根据宪法第四修正案确立的“令状主义”精神，警察的逮捕行为必须迅速接受法官的审查（Arraignment）。若无司法令状，羁押时间通常不得超过24或48小时。这种“侦审分离”的架构，从物理上切断了执法机构“既当运动员又当裁判员”的制度诱因，确保了在剥夺公民人身自由这一重大事项上，始终存在中立第三方的司法审查作为“防火墙”。
在英国，治安法院（Magistrates’ Court）处理了绝大多数的简易罪行。虽然程序较刑事重罪简化，但警察的角色仅限于检控，裁决权由独立的中立裁判者（通常是治安法官）行使。这种机制启示我们，行政效率的追求不能以牺牲中立性为代价，必须打破行政权封闭运行的循环，引入外部的司法控制。
（二）大陆法系：严格的比例原则与“异议即转诉讼”机制
作为大陆法系的代表，德国的《违反秩序法》（OWiG）为我国提供了另一种视角的参照。德国虽然赋予行政机关对轻微违法行为（Ordnungswidrigkeiten）的处罚权（主要是罚款），但在涉及人身自由限制时极为审慎，且建立了严密的救济衔接机制。
其一，严格适用比例原则（Verhältnismäßigkeit）。德国法强调公权力手段必须是达成行政目的所“最小侵害”的方式。对于类似我国“互殴”或“邻里纠纷”的案件，德国警方受“合义务裁量”的约束，更倾向于适用调解或警告，而非直接诉诸惩罚，因为过度惩罚违反了禁止过度原则（Übermaßverbot）。
其二，设立独特的“异议即转诉讼”机制。当事人一旦对行政处罚提出异议（Einspruch），案件便自动转化为诉讼程序，移交地方法院由法官进行独立审理。这种机制实际上将行政处罚视为一种“附条件的建议”或“临时性处分”，最终的裁决权潜藏于司法之中。这种无缝衔接的救济路径，有效遏制了行政恣意，并大幅降低了当事人寻求司法救济的门槛。
（三）程序正义的底线防守：非法证据排除规则的行政法适用
在法治发达国家，非法证据排除规则不仅适用于刑事诉讼，同样适用于具有惩罚性质的行政程序。美国最高法院在多起判例中确立，任何通过违反宪法权利（如非法搜查、未告知米兰达警告）获取的证据，不得作为处罚依据。这意味着，“程序违法”将直接导致“实体无效”。相比之下，我国治安案件中“视频只截取一半”、“有利证据不予调取”等现象，在英美德等国将直接导致案件因证据链断裂而被撤销。这种对程序规则的刚性坚守，是保障人权不受公权力肆意侵犯的基石。我国亟需在治安处罚领域引入严格的证据排除规则，确立“程序性制裁”理念，倒逼执法机关规范取证行为。
制度重构：
行政处罚权的规范运行与权利保障体系
2026年即将实施的新《治安管理处罚法》承载着社会治理现代化的期望。以此为契机，必须在法律适用的具体路径上进行重构，引入精细化的治理工具与程序控制机制，防止新法在执行中异化。
（一）实体维度的裁量控制：细化裁量标准，遏制“口袋罪”复辟
针对模糊性条款带来的“口袋罪”风险，首要任务是确立行政裁量的实体基准。基于行政法治的确定性原则，公安部及省级公安机关应制定层级化、精细化的《治安管理处罚裁量基准》。例如，在网络言论案件中，必须严格界定“侮辱”、“寻衅滋事”与公民正常舆论监督的边界，引入“明显而即刻的危险”标准作为处罚门槛，防止将道德评价范畴的行为上升为国家惩罚。
同时，应探索“裁量权的数字化规制”。建议构建基于大数据的“同案同罚”智能预警系统，利用技术手段对基层执法数据进行实时比对。当某地派出所的行政拘留率异常畸高或对特定类型案件的处罚幅度显著偏离平均值时，系统自动触发内部监督程序。这种将抽象法律条文转化为数字化执行标准的做法，能够通过“技术性正当程序”最大程度减少执法人员的主观随意性确保法律适用的统一性与可预测性。
此外，应当借鉴我国市场监管领域的先进法治经验，在治安管理处罚中全面推行“首违不罚”与“轻微免罚”清单制度。2025年12月，市场监管总局发布了一批典型案例，对“未按规定申请变更登记”“超期销售少量食品”等未造成实际危害后果且及时改正的初次违法行为，明确给予免罚处理。（9）这一做法深刻践行了处罚与教育相结合的原则。相比之下，治安管理处罚往往涉及对公民人身自由的限制，其严厉程度远高于行政罚款，理应在适用“首违不罚”上确立更严格的标准，对于情节轻微、未造成严重社会后果的初犯，特别是邻里纠纷、轻微损毁财物等案件，应强制优先适用警告或不予处罚，而非径行拘留，实现行政处罚效果与社会效果的统一。
（二）程序维度的正当性重塑：听证前置与防御权保障
程序是正义的蒙眼布。改革的核心在于打破行政权封闭运行的格局，确立“凡剥夺人身自由必听证”的原则。现行实践中，行政拘留作为剥夺人身自由的严厉处罚，其听证程序的适用率极低。在剥夺人身自由方面，行政拘留实际上比限制人身自由的管制、缓刑更为严厉。既然轻缓的刑罚都需要经过严格的司法审判，那么后果更为严重的行政拘留更不应脱离正当程序的控制。然而，现行法律体系中，行政拘留却长期游离于听证范围之外，形成了“处罚重而程序轻”的倒挂现象。（10）建议新法实施细则明确：拟作出行政拘留决定的，无论期限长短，必须告知当事人有要求听证的权利，且听证不得因“快速办理”而被虚置。
此外，应创设“处罚前法律援助介入”机制。针对当事人在行政程序中信息不对称的弱势地位，应允许值班律师在处罚决定作出前介入，为当事人提供法律咨询。这不仅是保障当事人陈述、申辩权（防御权）的必要手段，也能作为一种“柔性监督”力量，及时纠正基层民警在事实认定上的认知偏差（如将医疗用药误认为吸毒），从而从源头上减少行政争议的发生。
（三）证据维度的规则补强：客观义务与“证明妨碍”规则
为解决“取证选择性”问题，必须在行政处罚中引入严格的证据规则。
其一，确立全过程执法留痕为处罚合法的必要条件。执法记录仪的影像资料应当完整、连续，且必须随案归档。
其二，引入民事诉讼中的“证明妨碍”（Spoliation of Evidence）规则并适用于治安案件。如果关键时段的录像缺失，或者警方无正当理由拒绝调取对当事人有利的监控录像，应在法律上直接推定该证据对警方不利，或者直接推定警方的举证责任未完成，从而撤销处罚决定。这种“程序性制裁”机制，是倒逼执法机关履行全面客观收集证据义务的最有效手段。特别是针对“袭警”或“阻碍执行职务”类案件，鉴于双方地位的极度不对等，应适当提高警方的证明标准，要求其必须提供无间断的视听资料证明执法的合法性。
（四）救济维度的实效性提升：暂缓执行常态化与复议司法化
长期以来，“行政处罚决定一经作出即生效执行”的规定，使得事后的行政复议与诉讼面临“执行不可逆”的困境。行政拘留等限制人身自由的措施一旦执行，即便事后撤销也无法恢复原状，这种“执行力的不可回转性”直接导致了“刑行责任倒挂”的概率大大提升——即当事人在行政程序中承受了比刑事程序（拥有上诉不加刑、判决生效前不执行等保障）更严酷的即时惩罚。（11）因此，必须激活并扩充《治安管理处罚法》中的“暂缓执行”制度，建议确立“以暂缓执行为原则，不暂缓为例外”的审查标准。除非存在现实紧迫的社会危险性（如暴力犯罪嫌疑），只要当事人提供担保并提起复议或诉讼，行政拘留应当一律暂缓执行。这不仅是对公民人身自由这一宪法基本权利的尊重，也是倒逼公安机关提升办案质量的压力机制。同时，针对行政复议，应推行“复议司法化”改革，对于争议较大的治安案件，应当引入外部专家委员参与听证或审议，避免复议机关沦为维持原处罚决定的“维持会”。
结语：
在秩序与自由之间寻找平衡
治安管理处罚法被誉为“小刑法”，其触角延伸至社会生活的每一根毛细血管。它既是维护社会秩序的利器，若缺乏必要的规制，也最容易成为侵犯公民基本权利的钝器。本文从“互殴”认定难、“私法纠纷行政化”以及“程序异化”等现实困境出发，剖析了治安处罚权在基层运行中的深层逻辑。我们看到，当效率优先于公正，当维稳逻辑压倒了维权需求，法律便可能失去其应有的尊严与温度。
展望2026年新《治安管理处罚法》的实施，我们期待的不仅仅是法条的更新，更是治理理念的根本转型。法治的进步，往往不在于制定了多少严厉的罚则，而在于如何审慎地对待手中握有的惩罚权。通过确立实体上的精细化裁量基准、强化程序上的正当性控制、引入证据上的严格排除规则，推动治安管理从“刚性管制”向“良法善治”转变。唯有让法律既“有力度”又“有温度”，才能真正实现惩罚违法行为与修复社会关系的统一，让每一个公民在每一次执法活动中都能感受到公平正义。
（本文作者：盈科侯雅觅律师 来源：微信公众号 盈科深圳律师事务所 ）